Luật Xây dựng văn bản pháp luật: Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật như thế nào?

Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là văn bản chứa quy phạm pháp luật, được ban hành đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục theo Luật Xây dựng văn bản pháp luật. VBQPPL cụ thể hóa Hiến pháp, luật, điều chỉnh quan hệ xã hội, tạo hành lang pháp lý cho các hoạt động đời sống

1. Khái niệm và đặc điểm của VBQPPL

a. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL)

Theo khoản 1 Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này.”

Phân biệt VBQPPL với văn bản áp dụng pháp luật, văn bản hành chính:

• Văn bản áp dụng pháp luật: Là văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự cá biệt, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành, được áp dụng một lần trong đời sống xã hội đối với cá nhân, tổ chức cụ thể, nhằm giải quyết vụ việc cụ thể (ví dụ: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, bản án…).
• Văn bản hành chính: Là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước ban hành để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, không chứa đựng quy phạm pháp luật (ví dụ: Công văn, thông báo, báo cáo…).

b. Đặc điểm

• Tính quy phạm chung: VBQPPL chứa đựng các quy tắc xử sự chung, là khuôn mẫu, chuẩn mực cho hành vi của các chủ thể trong xã hội.
• Tính bắt buộc chung: VBQPPL có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi điều chỉnh.
• Được áp dụng nhiều lần đối với nhiều đối tượng hoặc một nhóm đối tượng: VBQPPL có hiệu lực trong một khoảng thời gian nhất định và được áp dụng nhiều lần cho đến khi bị thay thế, bãi bỏ.
• Hiệu lực pháp lý được xác định theo quy định của pháp luật: VBQPPL có hiệu lực pháp lý kể từ thời điểm được xác định trong văn bản hoặc theo quy định của Luật BHVBQPPL.

2. Nguyên tắc xây dựng VBQPPL

Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định các nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL, bao gồm:

• Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật

• • VBQPPL phải phù hợp với Hiến pháp, không được trái với Hiến pháp.
  • VBQPPL phải phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn.
  • VBQPPL phải đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống pháp luật, tránh chồng chéo, mâu thuẫn.
• Tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL

• • Mỗi cơ quan nhà nước chỉ được ban hành VBQPPL trong phạm vi thẩm quyền được pháp luật quy định.
  • VBQPPL phải được ban hành dưới hình thức nhất định (Luật, Nghị định, Quyết định…).
  • Phải tuân thủ đúng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL theo quy định của Luật BHVBQPPL.
• Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của VBQPPL

• • VBQPPL phải được quy định rõ ràng, cụ thể, dễ hiểu, dễ tiếp cận.
  • Quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL phải được công khai, minh bạch.
• Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của VBQPPL
  • VBQPPL phải phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội, có tính khả thi cao.
  • VBQPPL phải được ban hành kịp thời, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, điều chỉnh các quan hệ xã hội.
  • VBQPPL phải dễ tiếp cận, dễ hiểu, dễ thực hiện đối với các đối tượng chịu sự tác động.
• Bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong VBQPPL (nếu có)

• • VBQPPL phải đảm bảo nguyên tắc bình đẳng giới, không phân biệt đối xử về giới.
• Bảo đảm yêu cầu cải cách hành chính
  • VBQPPL phải góp phần đơn giản hóa thủ tục hành chính, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp.
• Bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường

• • VBQPPL phải góp phần bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia, bảo vệ môi trường.

3. Quy trình chung xây dựng VBQPPL

Quy trình chung xây dựng VBQPPL bao gồm các bước cơ bản sau:

Bước 1: Lập đề nghị xây dựng VBQPPL

• Xác định sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh: Căn cứ vào yêu cầu quản lý nhà nước, nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội để xác định sự cần thiết ban hành VBQPPL, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản.
• Mục đích, quan điểm chỉ đạo xây dựng: Nêu rõ mục đích ban hành VBQPPL, những quan điểm, tư tưởng chỉ đạo quá trình xây dựng văn bản.
• Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm thi hành: Đánh giá nguồn lực tài chính, nhân lực, cơ sở vật chất cần thiết để đảm bảo thi hành VBQPPL sau khi được ban hành.
• Thời gian dự kiến trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua: Xác định thời gian dự kiến trình dự thảo VBQPPL để cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua.

Bước 2: Soạn thảo VBQPPL

• Thành lập Ban soạn thảo: Ban soạn thảo gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học.
• Nghiên cứu, tổng kết thực tiễn, đánh giá tác động: Ban soạn thảo tiến hành nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành, tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật, đánh giá tác động của chính sách dự kiến ban hành.
• Xây dựng dự thảo văn bản: Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, tổng kết, đánh giá tác động, Ban soạn thảo tiến hành xây dựng dự thảo VBQPPL.

Bước 3: Lấy ý kiến

• Lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan: Dự thảo VBQPPL được gửi lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, đặc biệt là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản.
• Đăng tải dự thảo trên Cổng thông tin điện tử: Dự thảo VBQPPL được đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của cơ quan chủ trì soạn thảo để lấy ý kiến rộng rãi của nhân dân.

Bước 4: Thẩm định, thẩm tra

• Cơ quan thẩm định, thẩm tra đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính khả thi…: Dự thảo VBQPPL được gửi đến cơ quan có thẩm quyền thẩm định (đối với văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành) hoặc thẩm tra (đối với dự án luật, pháp lệnh) để đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất với hệ thống pháp luật, tính khả thi, ngôn ngữ pháp lý…

Bước 5: Chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo

• Tiếp thu ý kiến thẩm định, thẩm tra, ý kiến góp ý: Ban soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định, thẩm tra, ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo VBQPPL.
• Hoàn thiện dự thảo văn bản: Dự thảo VBQPPL được hoàn thiện về nội dung và hình thức trước khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua.

Bước 6: Thông qua và công bố

• Cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua: Dự thảo VBQPPL được trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua theo quy định của pháp luật.
• Công bố trên Công báo, Cổng thông tin điện tử: Sau khi được thông qua, VBQPPL được công bố trên Công báo, Cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành để các cơ quan, tổ chức, cá nhân biết và thực hiện.

4. Quy trình xây dựng VBQPPL theo từng chủ thể ban hành 

Quốc hội

• Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: Ủy ban Thường vụ Quốc hội lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội xem xét, quyết định.
• Soạn thảo, thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua:
  • Dự án luật, pháp lệnh do các chủ thể có thẩm quyền trình Quốc hội.
  • Ủy ban của Quốc hội thẩm tra dự án luật, pháp lệnh.
  • Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh.
  • Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh.

Chính phủ

• Lập đề nghị xây dựng nghị định: Các Bộ, cơ quan ngang Bộ lập đề nghị xây dựng nghị định trình Chính phủ.
• Soạn thảo, thẩm định, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua:
  • Bộ, cơ quan ngang Bộ chủ trì soạn thảo nghị định.
  • Bộ Tư pháp thẩm định dự thảo nghị định.
  • Văn phòng Chính phủ tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị định.
  • Chính phủ xem xét, thông qua dự thảo nghị định.

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

• Lập đề nghị xây dựng nghị quyết: Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh lập đề nghị xây dựng nghị quyết trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
• Soạn thảo, thẩm định, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua:
  • Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chủ trì soạn thảo nghị quyết.
  • Sở Tư pháp thẩm định dự thảo nghị quyết.
  • Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị quyết.
  • Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết.

5. Một số lưu ý trong quá trình xây dựng VBQPPL

• Đảm bảo sự tham gia của các bên liên quan

• • Cần lấy ý kiến rộng rãi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, đặc biệt là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL.
  • Tạo điều kiện để các bên liên quan tham gia vào quá trình xây dựng VBQPPL.
• Sử dụng ngôn ngữ pháp lý chính xác, rõ ràng, dễ hiểu

• • Ngôn ngữ sử dụng trong VBQPPL phải là ngôn ngữ pháp lý, đảm bảo tính chính xác, rõ ràng, dễ hiểu, thống nhất.
  • Tránh sử dụng ngôn ngữ đa nghĩa, khó hiểu, gây nhầm lẫn.
• Đánh giá tác động của chính sách một cách toàn diện

• • Cần đánh giá tác động của chính sách dự kiến ban hành trên các phương diện kinh tế, xã hội, môi trường, giới…
  • Đánh giá tác động giúp dự báo những ảnh hưởng tích cực và tiêu cực của chính sách, từ đó đề xuất các giải pháp phù hợp.
• Dự báo và phòng ngừa rủi ro

• • Cần dự báo những rủi ro có thể phát sinh trong quá trình thực hiện VBQPPL.
  • Đề xuất các giải pháp phòng ngừa, hạn chế rủi ro.
• Đảm bảo tính khả thi và nguồn lực thực hiện

• • VBQPPL phải có tính khả thi, phù hợp với điều kiện thực tế.
  • Cần đảm bảo đủ nguồn lực (tài chính, nhân lực, cơ sở vật chất) để thực hiện VBQPPL.